【案例要旨】

民法与行政法属于不同的法律部门，前者属私法范畴，后者属公法范畴，两者在保护的利益方面各有侧重，故解决房产案件中民行交叉的利益冲突成为审判人员无法规避的现实问题。民行交叉案件中的利益冲突应如何解决？以民事裁决为基础的行政诉讼应如何处理？基于适用法律的原则与司法的统一与权威，笔者认为，民事诉讼与行政诉讼的结果可以不完全一致，但不应存在实质的差别。司法实践中审判人员应自觉坚持三个原则，即尊重当事人诉权原则、坚持程序法定原则、坚持裁判统一原则，以确保法律的准确适用与当事人合法权益的有效保护。

【案件索引】

起诉：（2012）泰行初字第3号（2012年7月16日）

裁定：〔2012〕泰行初字第3号（2012年8月24日）

【基本案情】

李连生诉县房产管理处一案中，争议房屋原产权人为王某，1993年王某将房屋（包括正房、厢房两部分）卖给李连生，并办理了过户手续。1998年因李连生欠包某货款，法院将其厢房过户给包某抵债，此后，李连生搬往外地。2002年包某将房屋卖给王丽华，并办理了过户手续。2004年王丽华在其购买包某房屋的后面李连生原正房位置新建一砖木结构的住宅，并补办了规划及土地的有关手续，2004年县房产管理处凭上述证明材料为其颁发了产权证书。期间，李连生主房房照丢失，2003年县房产管理处为李连生重新补办了房照。现李连生以王丽华在自家住宅上新建房屋侵犯了合法权益，县房产管理处违反法定程序，未尽合理审查义务为由，要求县房产管理处撤销王丽华房屋所有权证。

【分歧意见】

针对这一起行政诉讼案件，主要存在三种处理意见：

1、应中止诉讼，告知原告先行提起民事诉讼。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。本案即属于此种情形。

2、根据查明的事实情况，直接作出要求县房产管理处撤销王某房屋所有权证的行政判决。《中华人民共和国物权法》第十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，可以申请更正登记，不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记有错误，登记机构应当予以更正。换言之登记簿记载的权利人同意或者利害关系人有证据证明登记有错误，登记部门即应当进行更正登记。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，应以不动产登记簿为准。本案中行政机关的不动产登记存在错误且一直未更正，2003年县房产管理处为原告李连生办理了房照，2004年又依据王丽华提供的证明材料为其颁发了产权证书，故应以县房产管理处未尽合理审查义务为由，要求县房产管理处撤销王丽华房屋所有权证。

3、根据查明的事实情况，直接判决驳回原告诉讼请求。《城市房屋登记管理办法》第十六条规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，房屋竣工验收资料以及其他有关证明文件。第十七条规定，因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关合同、协议、证明等文件。从以上行政规章的规定可以看出，房产登记部门不可能象法院一样将涉及继承、析产的房产，权利人到底占多少份额查清楚。房产登记机关只作形式审查，即可进行登记。故原告起诉被告没有履行法定职责的理由不成立，应判决驳回原告诉讼请求。

【评析意见】

本案中三种处理方式都有自身的法律依据，但哪一种最能体现法治需要审判人员做好利益衡量。梁慧星教授在《裁判的方法》一文中指出：“所谓利益衡量，是指法官审理案件，在案情事实查清后，不急于去翻法规大全和审判手册寻找本案应适用的法律规则，而是综合把握本案的实质，结合社会环境、经济状况、价值观念等，对双方当事人的关系作比较衡量，作出本案当事人那一方应当受保护的判断。①”这种利益衡量的规则可归纳为实质判断加法律根据。具体到本案中的民行交叉情况，笔者赞同第一种处理意见，即应中止诉讼，告知原告先行提起民事诉讼，理由有三点：

1、贯彻了程序法定原则，确保裁判结果统一。

国家司法机关的职权及其程序，都只能由立法机关所制定的法律即诉讼法来加以明确规定，诉讼法没有明确赋予的职权，司法机关不得行使，司法机关也不得违背诉讼法所明确设定的程序规则而任意决定诉讼的进程。换言之，诉讼程序规则“只能由立法加以规定，因此只能具有立法性质。②”这就要求，人民法院在处理房产案件民行交叉问题时，只能严格遵循现有的法定程序，在现有的权限和程序基础上寻求司法应对途径，而不能任意超越法定权限和程序，任意创设程序。具体到本案，最高人民法院针对相关问题已经作出了明确的规定，即当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。这种程序设定有一个很大的优点就是可以确保裁判结果的统一。在同一审级裁判出现对同一个事实作出重复认定，甚至相互矛盾的认定，将严重损害司法的威严，造成不良的社会后果。因此，在处理房产案件民行交叉问题应当严格坚持裁判统一原则。本案涉及到的争议部分建立在先前民事侵权行为基础之上，民事侵权问题没有解决便草率作出行政裁判，很可能导致判决结果和以后的民事判决之间出现矛盾。故针对以民事判决为基础的行政诉讼，应采取谨慎态度，严格依照法定程序推进诉讼进程，以避免裁判结果产生实质分歧。

2、履行了完整尽职义务，充分保障当事人诉讼权利。

民事诉讼和行政诉作为两种性质不同的诉讼程序，在审理期限和审查证据的方式上都有很大的区别。在审理过程中，诉讼参与人和司法机关应当分别按照两种不同的程序参与诉讼，而不能将两者混淆。同时，为实现公正裁决，要严格遵守各自的时限。采取民事诉讼和行政诉讼分别进行的方式，可以充分保障当事人的诉讼权利。诉讼权利是公民基本权利在现代法治国家诉讼制度中的体现。所以,在处理民行交叉问题的过程中，应充分保障当事人的诉讼权利。本案选择中止诉讼，并不是对县房产管理处的行政行为置之不理，而是本着履行尽职义务，充分保障当事人的诉讼权利的态度来解决问题，本案县房产管理处是否履行了形式审查的义务要结合之前包某将房屋卖给王丽华的事实以及房管处为王丽华发放房屋产权证的事实来认定。如果在这两个事实并未明确的情况下作出行政判决可能会出现两个不利后果：原告李连生可能会在民事审判中胜诉，但县房产管理处不履行撤销义务，或者原告可能会在民事审判中败诉，但法院认定房产管理处没有履行尽职审查义务，这两种结果都将带来较多的社会问题。在此情况下，选择中止诉讼，让原告在民事诉讼中解决好未明确的两个问题，之后再根据民事判决开展行政诉讼，则是正确之举。行政诉讼的审理期限一般为三个月，而民事诉讼的审理期限一般为六个月，在行政诉讼较短的期限内解决包含民事部分的多种复杂问题，无疑是对当事人的不负责任。

3、摆脱了程序操作困境，避免诉讼主体混乱。

在现有的法律框架下，民事审判机关并没有被赋予对行政行为的合法性做出实质性审查的权限，而在行政机关无实质性审查义务的情形下，行政审判机构也无权对民事行为的效力做实质性审查。因此，民事审判机关和行政审判机关应当严格按照法定权限和程序进行对作为证据的行政行为和民事行为的合法性进行形式审查。尽管《民事诉讼法》没有对民事审判权作出专属性规定，而是将民事审判权赋予法院整体，但是，由于按照法律规定行政机关对多数民事法律行为仅作形式审查而不做实质审查，因此在需要对此类案件的民事行为的合法性进行实质审查时，行政审判机构就缺乏了审理民事法律关系的审判权。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于民事纠纷和行政纠纷的诉讼时效、审理期限、上诉期限、举证责任等的规定均不相同。因此，在处理民行交叉问题时，必然面临着程序选择上的困境。本案中涉及到民行交叉问题也处在这样一种困境之中，由于民事纠纷审理中，行政机关不是诉讼主体，根本没有参与诉讼，若民事审判庭迳行对行政行为的合法性做出影响行政机关的实质性审查，则该审查在程序上就存在严重的缺陷，其结果缺乏也就缺乏正当性。但同时，若追加行政机关作为当事人，就会因行政机关并非民事法律关系主体而出现追加上的法律障碍。同理，在行政案件的审理中，司法机关也会面临同样的困境。所以选择中止诉讼，待民事问题解决后再开始行政诉讼可以摆脱这种程序上的困境，理清诉讼中的各种关系，避免诉讼主体的混乱。

【处理结果】

2012年8月24日，泰来县人民法院对本案依法作出裁定：在审理原告李连生诉被告县房产管理处要求撤销房屋产权证一案中，因原告李连生认为第三人王丽华在所建住宅房屋过程中对其原有位置房屋实施了侵权行为，并以此为由，对房屋登记行为提起行政诉讼，要求撤销被告颁发给第三人王丽华的产权证书，属于最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条中所规定的情形，即当事人应先解决民事争议，行政案件已经受理的，裁定中止诉讼，并依照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第一款第六项的规定，裁定中止诉讼。

在实践中，很多案件的当事人往往认为房地产登记系国家机关作出的行政行为，是对不动产权属状况的最终有效确认，撤销登记行为才是最终解决权属争议的最有效、最直接的途径，故提起行政诉讼成为其首选。如果不涉及对引起物权变动的基础法律关系真实性的异议，而仅是登记行为中形式上的重大瑕疵，则行政案件可以迳行判决。如果申请撤销的原因在于对基础民事法律关系真实性的异议，则应行使释明权，告知当事人提起民事诉讼。如果当事人另行提起了民事诉讼，行政案件应当中止，待民事判决生效后再恢复审理。如果当事人在释明后仍不提起民事诉讼，行政诉讼应照常进行，对登记机构的登记行为进行审查并作出判决。但在判决时，“由于登记行为合法性与登记结果正确性存在一定程度的分离，应妥善选择行政判决方式。”为避免行政判决的既判力制约当事人通过民事诉讼对原因行为进行裁决后变更的可能性，应当作驳回原告诉讼请求判决，而不宜作维持登记行为的判决。