我国环境行政公益诉讼虽然已经有了不少的探索和实践，但相关法律还存在大片的空白。本文所探讨的原告资格，就目前的学界的争论，焦点在于是否准予社会团体和公民以原告资格。本文就具体的原告资格理论与学说，结合有关原告资格扩大后的实践，分析环境行政公益诉讼的原告资格扩大的范围，说明社会团体的纳入与检察机关作为原告时应有所限制。

环境行政公益诉讼的原告资格是启动环境公益诉讼的关键。由于我国行政诉讼法规定，原告必须是与案件有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。而环境公益诉讼基本上没有明确的利害关系人，因此，若依照现行国家立法的规定，则环境行政公益诉讼的没有适格原告，也是我国至今未曾建立环境公益诉讼制度。但近年来，随着环境污染事故频发，大量环境案件的出现，使得各地方政府和法院开始积极尝试如何推动环境行政公益诉讼，司法实践走在了立法的前面。针对目前环境污染和生态破坏严酷现实，为更好地保护公众环境权益，部分地方立法和司法机关通过建立环境保护法庭并制定地方规范性文件等方式尝试拓展环境公益诉讼的原告资格范围并开始受理与本案无“直接利害关系”的不同原告提起的环境公益案件。在实践同时，关于原告资格的讨论也在继续，以期待未来环境行政公益诉讼制度的尽早建立和完善。

一、环境行政公益诉讼原告资格概述

1.环境行政公益诉讼与行政诉讼法的原告资格

本文探讨的环境行政公益诉讼，其实是行政公益诉讼中的一种。有学者提出公益行政诉讼应指:“检察机关、社会团体、公民个人为了维护国家、社会公共利益，对造成公共利益损害的行政行为依法向人民法院提起诉讼，追究其相应法律责任的诉讼活动”。在这基础之上，环境行政公益诉讼便是针对环境利益而产生的行政公益诉讼，其概念为“当行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益受到直接或间接损害时，允许公众、社会团体或特定国家机关作为公共利益的代表人，为维护环境公共利益而向法院提起的行政诉讼的制度。”

而原告资格，简单的说就是确定谁有诉权——“原告资格是指当出现了权力或者权利滥用或误用时，谁可以提起诉讼。”原告资格是指可以合法提起诉讼的资格，也可称为诉讼的主观利益。因此，原告资格的宽窄其实标志着诉讼门槛的高低。

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第41条第1项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”1999年最高人民法院制定的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”

据上可知，行政诉讼原告资格的认定标准是三个:

第一、主体是与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织。

第二、客体，也即被诉的行为是具体行政行为。

第三、诉的理由是认为其合法权益受到具体行政行为的侵害。即起诉的目的是为了维护自己的合法权益。

可见我国行政诉讼法坚持的是“无利益者无诉权”，因此，诉的利益是原告资格的要求之一。无诉的利益，则无原告资格。诉的利益的范畴，直接影响原告资格的确定。当诉的利益仅限于个人权利时，这样的规定是合适的。但当诉之利益包括社会公共利益时，原告资格因适当扩张，使社会公共利益成为合法权益，进而提起诉讼。

2.环境行政公益诉讼与一般行政诉讼在原告资格上的区分

环境行政公益诉讼与一般行政诉讼在原告资格上的区分，主要在诉的利益，即什么才是法律规定且需要保护的利益。按我国行政诉讼法所提出的“合法权益”是指受法律保护的公民、法人或其他组织的人身权和财产权，再加上《行政诉讼法解释》第13条第1项所规定的相邻权和公平竞争权。从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。“即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益，(无关人员和组织)也不具有原告资格”。所以，有学者认为我国的行政诉讼实行的是自诉制度。

而这恰恰就是环境诉讼与一般诉讼的不同之处。环境公益诉讼，从名字就可以看出，其诉讼保护的利益是环境公共利益。它既为每一个人所享有，又与每一个人相关，但却没有法律上明确的直接利害关系，更加未必是具体行政行为的受害者。但这种利益又必须得到保护。经济学上有一个“公地悲剧”的理论，这在环境公益诉讼中同样适用，如果没有人能够主张环境利益，同时大家又都在损害和享有这种利益，最后不可避免出现“有福独享，有难共当”。因此，环境公益诉讼必需突破传统的“直接利害关系”限制，扩大原告资格认定标准，得到比一般诉讼更强的法律支持和制裁才能切实的保证。

同时环境利益，这本身存在较大的主观裁量空间，即很难断定何种利益属于环境利益，更难在环境利益中区分公共利益和个人利益。因此如何断定环境公共利益受到损害是提起环境诉讼的难题。而环境行政公益诉讼具有广泛性、预防性和公益性三大特点，也就是说，环境行政公益诉讼还应该针对未发生的危害提出，因此，环境行政公益诉讼的原告资格，必须突破传统的“合法权益”范围，扩大到以事实上的利害关系为合法权益的标准。要做到这一点，主体范围就必须适当扩大，使公民、社会团体和行政机关能成为适格的原告。即必须确定公众、社会团体或特定国家机关中谁有权作为公共利益的代表人，为维护环境公共利益而向法院提起的行政诉讼。这样，环境行政公益诉讼才有得到真正制度化的可能。

二、我国现有环境行政公益诉讼的原告资格的实践与扩大

1.我国现有环境行政公益诉讼的理论研究

随着GDP的飞速增长，环境案件也成井喷式发展，各地法院、检察院都进行了不少有益的探索。近年来，发达省市的环境公益诉讼出现了新发展，它们通过建立环境保护法庭和制订地方规范性文件尝试确立环境公益诉讼原告资格的范围，为扩大我国行政诉讼的原告范围作出了努力。

理论界在研究环境行政公益诉讼制度时，常常喜欢引用美国的“事实上的损害”标准，即只要起诉人能证明所诉行为造成其“事实上的损害”，且这种损害是具体的和实际的，就赋予其原告资格。“事实上的损害”既包括经济利益的损害，也包括美学、环境、休闲等非经济利益的损害。以这一标准去扩大环境公益诉讼起诉主体，起诉主体可扩展至包括检察院、环境行政职能部门、社会团体和公民个人在内的“人”。

具体说来，我国环境行政公益诉讼原告资格主要有四种主体可以考量：

（1）检察机关。作为公益诉讼原告得到很多学者的赞同，检察机关有人力和物力的优势，也有较强的诉讼对抗能力，由其作为原告提起环境公益诉讼，不仅能够使侵害环境公益的行为处于严密监督和有效遏制之下，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，实现诉讼的效率与效益。因此也在司法实务中常常承担着原告，在此不必赘言。

（2）政府机关。环境保护机关和资源管理机关应当履行环境和资源保护职责，对于出现侵害公众或国家环境资源权益的行为，环境保护机关及资源管理机关拥有法定的行政权力来预防和救济对“环境本身的损害”和“环境资源权益的损害”，有权责令侵害者改正或限期治理。这些在环境单行法中已有规定，只要依法行使就可以了。

（3）社会团体。这里的社会团体，主要指环保组织NGO。这些组织具有提起环境公益诉讼的积极性，且可以在专业知识和资金力量等方面弥补个人力量的不足。

（4）公民。虽然关于公民环境权的呼声很高，但我们必须看到公民的利益太分散，每个人都有自己的利益偏向，如何保证公民个人诉求符合社会公共利益一直是个难点。加上公民个人的素质参差不齐，掌握的资源也不尽相同，其起诉和应诉的能力根本无法与前三者相比。

2.新发展的问题与对策

就我国近年来地方对环境公益诉讼的司法实践，总结起来有三大问题：

（1）检察机关不主动担当原告，行使原告权利

我国近年来环境行政公益诉讼案件胜诉的极少，而原告不属于检察机关又能胜诉的更是少之又少，据不完全统计，2003年至2007年的五年间，胜诉的环境公益诉讼案件共11起，占统计案件的55%，其中原告全部是检察机关或有关政府机关。因此，在各地的司法实践中，检察机关常常作为原告的首选，环保部门和政府机关也时不时作为原告出现。而社会团体和个人的诉讼无一胜诉，理由常为案件不属于受案范围或原告不适格。

以前没有原告资格的规定，检察机关能积极行使权利，以维护社会正义，但行政法规有了具体的规定后，反而使到检察机关不再主动行使其原告权利，以至于客观上阻碍了环境诉讼的进行。

（2）社会团体的原告资格还无法律支持

就我国现行法律中，有具体规定环境行政公益诉讼原告资格的只有两处，《海洋环境保护法》和《水污染防治法》：《海洋环境保护法》中第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境污染监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《水污染防治法》第88条第2款规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。” 也就是说法律中只规定了特殊的政府机关能行使环境诉讼权利。社会团体能不能成为我国环境公益诉讼的主力还有待时间的检验。

（3）个人依然无法拥有原告资格

而个人，至今未见有成功受理的先例，大多数个人起诉的结果都如杭州律师金奎喜诉杭州规划局案。2003年2月，杭州律师金奎喜发现西湖畔正在兴建的一所与西湖景观毫无关系的老年大学。金奎喜律师认为这一行为违反了《杭州西湖风景名胜保护管理条例》，并以金奎喜个人的名义将批准建设老年大学的杭州市规划局告上了法庭。三日后，杭州市西湖区人民法院以杭州市规划局核发建设规划许可证的行为对金奎喜个人不产生实际影响为由，认定金奎喜不具有起诉的资格，并依法裁定，该法院对此案不予受理。

针对这三个问题，就目前我国的法律制度，我们可以就检察机关和社会团体的问题进行一些尝试。

（1）以检察机关为公共利益的法人代表，督促其主动提出环境公益诉讼。

在我国，就目前而言，由检察机关对损害公共利益的案件提起诉讼是一种极为普遍的做法，在司法实务中，百分之百的胜诉率，也说明检察机关是提起环境公益诉讼的最佳人选。因此，对于我国环境行政公益诉讼原告资格的设想，是必须考虑到检察机关的作用。

检察机关在行政法领域只有法律监督的权利，并没有法律规定检察机关的原告资格。有学者在《检察机关不适宜作为原告》一文中明确指出：“因为检察机关从来都是政府的代表，是公共利益的维护者。就其法律地位而言，检察院作为政府的一个部门行使起诉权正是政府诉权的体现。而我国按苏联模式建立起来的检察院，并不属于政府，而是对人民代表大会负责。”因此，检察机关在法律未给予规定的情况下，迫于无奈去充当原告，而一旦出现其他原告，检察机关便不再主动提起诉讼。

但我们知道刑事公诉权与其他性质的公益诉权，虽然在保护的法律关系上存有差别，但是从诉讼法的诉权角度讲，它们之间没有什么本质区别，公诉权属于法律监督权范畴、具有法律监督权的性质，这样的关系同样可以适用于民事与行政公益诉权，这不存在理论上的障碍，因此，规定检察机关作为公共利益的代表人，其实只是延伸其在刑事领域的公共利益代表责任，也符合当今时代的要求，更好的督促其主动担负起公益诉讼原告责任，以自己的专业和优势资源推动环境公益诉讼的进行。

（2）完善法律法规，确立社会团体的原告资格与认定标准

现代社会尊重个人权利，但个人权利的主张往往通过其所在的社会组织或团体来实现。所以，注重团体的权利保障并且赋予其诉权是实现个人价值与私权的重要手段，是个人价值与社会价值的结合与统一。作为环境公益诉讼原告的公民个人而言，其相对于处于强势地位的被告而言通常缺乏必要的财力、人力和专业的技术知识，显得势单力薄。而环境保护团体无论在经济、人力、还是信息等方面都具有资源优势，有利于在诉讼中与被告方行政机关或大企业形成相互抗衡的力量，由其提起环境公益诉讼更加符合诉讼效益原则。

但在我国，民间社团并不发达，环保团体也是如此，在数量、规模、资金、影响力等方面非常有限，因此，我国法律在未来确定社会团体的原告资格时，应考虑具体的实际情况，在鼓励社会团体积极发挥自己的力量和愿望的同时，也能以法律督促社会团体去积极进行自身力量的发展，以一个发展的资格认定标准来适应社会发展的需要。就目前而言，对于社会团体的专业人才的要求可以适当放低，主要在社团的建立时间和人数进行适当的规定，让现行的社会团体中比较有实力的力量，能够进入并发挥其特定的作用。

最后，对于个人而言，暂时，还很难谈起放宽至个人，先把社会团体的力量发挥出来，个人也可以通过组织或参加社会团体以进行自我利益和公共利益的维护。

我国环境行政公益诉讼虽然已经有了不少的探索和实践，但相关法律还存在大片的空白，所谓原告资格，就目前的探讨还是在于是否准予社会团体和公民进入。无可否认，我国环境公益诉讼原告资格的扩张有赖于司法制度的改革和完善。虽然环保专业法庭的推广以及环境公益诉讼能否在我国作为一项制度得以确立仍需要继续进行理论探索和创新，并需要得到立法认可。虽然现在还没有具体的法律规定环境公益诉讼制度，但是各地通过设立环保专业法庭和制订地方规范性文件逐渐放宽环境公益诉讼原告资格以应对环境侵害日趋严峻，顺应时代，符合潮流。有利于充分发挥司法审判对生态环境、自然资源的保护和恢复的宣示和教育功能，有利于增强公民的环境保护意识，更有利于我们的子孙后代。